Эксклюзив
Егоров Вячеслав Елизарович
17 июля 2017
164

О некоторых правовых вопросах организации деятельности отдельных субъектов туризма в регионах Российской Федерации

Main eg

УДК 346.7

ББК 67.404.9

         Егоров Вячеслав Елизарович, заведующий кафедрой гражданского права и процесса юридического факультета Псковского государственного университета, доцент кафедры гуманитарных дисциплин Псковского филиала Российской международной академии туризма, кандидат педагогических наук, доцент 

В статье автор акцентирует внимание на проблемных вопросах правового регулирования деятельности отдельных субъектов туризма в регионах Российской Федерации, являющихся полноправными участниками правоотношений в сфере туристской деятельности.  Обращает внимание на необходимость использования потенциал органов исполнительной власти субъектов России и муниципальных образований в организации внутреннего и въездного туризма. Предлагает соответствующие пути решения выявленных проблем в организации туризма на конкретных территориях.

Ключевые слова: субъекты туристской деятельности, проблемы в сфере туризма, решение проблем в организации туризма.

 

About some legal questions of organization of activities of some tourism subjects in regions of Russian Federation

 

EgorovVyacheslav E., Head of the Civil Law and Procedure Department at the Faculty of Law of the Pskov State University, Assistant Professor of the Humanitarian Disciplines Department at the Pskov Branch of the Russian International Academy for Tourism, Candidate of Pedagogic Sciences, Assistant Professor

In the article the author focuses his attention on problematic issues of legal regulation of activities of some subjects of tourism in regions of Russian Federation which are full participants of legal relationships in the sphere of tourism activities. He pays attention to the necessity to use potential of executive authorities of subjects of Russia and municipalities in the organization of domestic and incoming tourism. He suggests the corresponding ways of solution of revealed problems in the organization of tourism on specific territories.

Key words: subjects of tourism activities, problems in the sphere of tourism, solution of problems in the organization of tourism.

Федеральный Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее Закон)[1] является единственным нормативно правовым актом образующий стержень современного туристского законодательства. В нем определяются понятия туристской деятельности, принципы, цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности. Приводятся пути осуществления государственного регулирования туристской деятельности, в числе которых важное место занимает нормативное правовое регулирования в сфере туризма.

Именно в правовом регулировании и возникают некоторые проблемы связанные с осуществлением правоотношений в сфере туристской деятельности. Статья 4.1 названого Закона упоминает о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, а также государственных и муниципальных учреждениях, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государством ценам в целях решения социальных задач. Таким образом, на законодательном уровне вместе с основными субъектами туристской деятельности (туроператорами и турагентами) в поле зрения появляются государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также государственные и муниципальные учреждения.

Закон перечисляет их как организации, для которых не требуется финансовое обеспечение для осуществления профессиональной туристской деятельности. Тем самым предоставляет им определенные преференции для осуществления туристской деятельности. Но при этом им предписывается свою деятельность осуществлять только на территории Российской Федерации, по установленным государством ценам и только в целях решения социальных задач.

Думается, именно таким образом должны быть достигнуты приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности, которые определены Законом: поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

В науке правоведения традиционно предметом правового регулирования признаются общественные отношения, складывающиеся между двух или более субъектов (граждан - физических лиц или организаций – юридических лиц). Применительно к туристской деятельности такими субъектами правоотношений являются туроператоры и турагенты как организаторы путешествий с одной стороны и туристы – с другой, а так же ряд участников, в той или иной мере принимающих участие в туристской деятельности.

К сожалению, в Законе в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также государственных и муниципальных учреждений как полноправных участников правоотношений в сфере туризма, сведения отсутствуют, что вызывает непонимание среди государственных и муниципальных должностных лиц их правового статуса. Тем самым на практике констатируется полное отсутствие их на региональном уровне в правовых документах и практической деятельности среди субъектов туриндустрии и в сфере туризма.

Согласно доктрине права, все участники правоотношений должны наделяться взаимными правами, обязанностями, ответственностью, то есть, запретами, дозволениями, разрешениями и, что немаловажно, должны обеспечиваться возможностью государственного принуждения[2].

Однако в федеральном законе об этих субъектах, их правах, обязанностях и ответственности нет никакой информации. Возможно, законодатель намеренно отпустил такую информацию, предоставляя, таким образом, право региональным законодателям при принятии законов о регулировании туристской деятельностью на территории субъектов России все это учесть и предусмотреть их полный правовой статус как основных субъектов туристской деятельности на территории конкретного региона России.

Кроме этого на уровне регионов нет единого понимания в действующем законодательстве. Почти все субъекты России, принявшие региональные законы о туризме и туристской деятельности на своих территориях, в основном дублируют федеральное законодательство. Широко упоминают деятельность турагентов и туроператоров, профессионально занимающихся в сфере туристской деятельности на коммерческой основе и не входящих в структуры государственных и муниципальных органов. При этом скромно умалчивают о возможностях создания государственных и муниципальных унитарных предприятиях, а также государственных и муниципальных учрежденияхкак полноправных участников правоотношений в сфере туристской деятельности.

Возможно, этому способствовали высказывания в прошлом известных юристов сразу же после принятия Федерального Закона о туристской деятельности.      

Субъекты Российской Федерации, по мысли Е. Л. Писаревского, «не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско-правового регулирования»[3].

Такого же мнения придерживались в своих трудах Н. И. Волошин[4]  и М. М. Маринин[5], которые подчеркивали, что вопросы организации туризма имеют общегосударственное и стратегическое значение, и должны относиться только к предметам ведения Российской Федерации.

Такие суждения по нашему мнению в определенной мере объясняют упущения региональных законодателей при принятии соответствующих законов о туристской деятельности. Кроме того, они не способствуют организации внутреннего туризма, особенно на территориях конкретных субъектов России, тем самым лишая возможности посещения, как иностранных туристов, так и своих граждан из других регионов России. И, что немало важно, притока прибыли от туристских посещений, а главное – возможности создания новых рабочих мест в конкретных населенных пунктах. 

Государственные и муниципальные унитарные предприятия являются коммерческими организациями и создаются в соответствии ст. 114 Гражданского кодекса РФ (далее ГК РФ) от имени публично-правового образования решением уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. При этом публично-правовыми образованиями выступают Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование. А главное это то, что унитарное предприятие (учреждение) не наделено правом собственности на закрепленное за ним собственником имущество. Все имущество передается учредителем, то есть публично-правовым образованием и закрепляется за предприятием на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. А органом унитарного предприятия на основании ст.113 ГК РФ будет являться руководитель предприятия, который назначается уполномоченным собственником органом.

Таким образом, государственные и муниципальные образования полностью являются зависимыми и подотчетными собственнику имущества, являющегося их учредителем. Их правовое положение определяется ГК РФ и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[6].

Регионы Российской Федерации богаты местами туристского показа, куда хотят попасть многие туристы. Возьмем, к примеру, Псковскую область. Самым древним из сохранившихся каменных зданий является Спасо-Преображенский собор Спасо-Мирожского монастыря(1156 г.).Он состоит в списке всемирного наследия ЮНЕСКО, и по праву считается гордостью Пскова.

Дошли до наших дней и памятники архитектуры XII-XVII веков. Среди них Собор Рождества Иоанна Предтече Ивановского монастыря (XII в.), относящийся к до монгольским временам, церкви Василия на горке(1413 г.),Николы со Усохи(1536 г.),Иоакима и Анны(XVI в.). И ещё одно древнее интересное место – расположившийся в огромном многоэтажном доме семнадцатого века – Псковский музей.

Исторический центр города Пскова и один из древнейших русских городов Изборск, находящийся в Псковской области, с 2002 года включены в список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО. По сообщению постоянного представителя России при ЮНЕСКО Евгения Сидорова «историко-архитектурный центр города Пскова и природно-исторический объект «Изборск» в качестве номинации «Большой Псков» включены ЮНЕСКО в предварительный список объектов всемирного наследия и зарегистрированы в Центре всемирного наследия»[7].

Как видим, мест туристского показа достаточно много, а вот организовать посещение этих мест и создать соответствующие условия для туристов не всегда найдутся профессионалы – организаторы путешествий. Туроператоры и турагенты, зарегистрированные и находящиеся на территории Псковской области в основном нацелены на выездной международный туризм, который приносит более легкую прибыль и при этом не требует больших усилий в организации туризма на территории области.

«Российская Федерация, – говорится в Постановлении Правительства Российской Федерации, – обладает высоким туристско-рекреационным потенциалом.  На ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, культурные, общественные и спортивные события.  Во многих регионах представлен широкий спектр потенциально привлекательных туристских объектов и комплексов, пользующихся   большой   популярностью у российских и иностранных   туристов.   Дальнейшее развитие указанных объектов и комплексов   невозможно   без   создания   необходимой обеспечивающей инфраструктуры»[8].

Однако в утвержденной Правительством Программе нет упоминаний о лицах, которые должны на региональном уровне создавать и претворять в жизнь условия по развитию внутреннего туризма. По нашему мнению, Правительство полностью доверяет организацию внутреннего и въездного туризма и создание условий для их развития органам государственной власти субъектов России и конкретных муниципальных образований, обладающих великолепными местами туристского показа.

Для решенияэтих проблемных вопросов у названных лиц имеются полные права и соответствующие компетенции. Дело только в принятии соответствующихнормативных актов на уровне субъектов государства и муниципальных образований.

Таким образом, считаем, что для решения выявленных проблем возникла крайняя необходимость в регионах Российской Федерации и муниципальных образованиях в создании специальных субъектов туристской деятельности как государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также государственных и муниципальных учреждений – полноправных участников правоотношений. Для этого, по нашему мнению, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующие региональные Законы о туризме и туристской деятельности, а участников (субъектов) правоотношений необходимо наделять взаимными правами, обязанностями, ответственностью, то есть, запретами, дозволениями, разрешениями и, что немаловажно, обеспечить возможностью государственного принуждения.

В заключении автор отмечает, что в проведенном исследовании даны ответы не на все вопросы, предлагающие смелое суждение о необходимости введения изменений в действующие нормативно-правовые акты по специальным субъектам туристской деятельности, так как они несомненно несут дискуссионный характер и приглашают на дальнейшее обсуждение.

 

Библиографический список

  1. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. - 3-е изд. - М.: Юриспруденция, 1999. - 528 с.
  2. Волошин Н. Н. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права. - N 11. - 2002. – С. 38 - 45.
  3. Маринин М. М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М.: Финансы и статистика, 2002. - 139 с.
  4. Писаревский Е. Л. Туристская деятельность: Проблемы правового регулирования. Владивосток: Знание, 1999. - 134 с.
  5. Псков и Изборск включены в предварительный список ЮНЕСКО [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: //     http: // www.travel.ru/news/2002/02/11/16465.html.
  6. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 г. № 644 «О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы»), (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18.09.2012 г.) // Собрание законодательства РФ, N 34, 22.08.2011, ст. 4966.
  7. Федеральный Закон от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ«Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ, 02.12.1996, N 49, ст. 5491.
  8. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»(ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ, 02.12.2002, N 48, ст. 4746.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1]Федеральный законот 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ«Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 28. 12. 2016) // Собрание законодательства РФ, 02. 12. 1996, N 49, ст. 5491.

 

[2]Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. - 3-е изд. - М.: Юриспруденция, 1999. - 528 с.

 

[3]Писаревский Е. Л. Туристская деятельность: Проблемы правового регулирования. Владивосток: Знание, 1999. - 134 с.

[4]Волошин Н. Н. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права. - N 11. - 2002. - С. 38 - 45.

[5]Маринин М. М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М.: Финансы и статистика, 2002. - 139 с.

 

[6]Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 23. 05. 2016) // Собрание законодательства РФ, 02. 12. 2002, N 48, ст. 4746.

 

[7]Псков и Изборск включены в предварительный список ЮНЕСКО [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: //     http: // www.travel.ru/news/2002/02/11/16465.html.

 

[8]Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 г. № 644 «О федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы»), (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18. 09. 2012 г.) // Собрание законодательства РФ, N 34, 22. 08. 2011, ст. 4966

 

Рейтинг всех персональных страниц

Избранные публикации

Как стать нашим автором?
Прислать нам свою биографию или статью

Присылайте нам любой материал и, если он не содержит сведений запрещенных к публикации
в СМИ законом и соответствует политике нашего портала, он будет опубликован